DEXEL – Definición de EXpedientes ELectrónicos. Región de Murcia

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Descripción corta:

Definición y normalización de los expedientes electrónicos mediante la identificación de los parámetros de los procedimientos, servicios y series de documentos. Establece el funcionamiento de las herramientas de tramitación y proporciona estadísticas e información para ofrecer a los/as ciudadanos/as.

Fecha de elaboración del texto: Texto elaborado para la candidatura al Premio mejor proyecto consolidado de transformación digital y cambio cultural. CNIS 2020

Autor: Manuel Bernal Forte

Administración / Proveedor que lo propone: Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (CARM)

Departamento / organismo que lo presenta: Dirección General de Informática Corporativa

Estado del Proyecto / Caso en la fecha del alta: Implementado

CARÁCTER INNOVADOR:

DEXEL permite aglutinar toda la información correspondiente a la configuración de los expedientes administrativos, de forma que ésta se gestiona con una única herramienta. El sistema de información DEXEL se ha desarrollado con la intención de definir y normalizar los expedientes electrónicos de la CARM.

PROBLEMÁTICA:

Desde hace años, la información que se gestionaba en la Administración Pública de la Región de Murcia sobre los procedimientos y servicios de su competencia se utilizaba solo a efectos de proporcionar información mediante la Guía de Procedimientos y Servicios. El Servicio de Atención al Ciudadano se encargaba de mantener esta información con la colaboración de los/as responsables de los procedimientos administrativos.

Pero la entrada en vigor de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas obligación de realizar una tramitación íntegramente electrónica y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público marca un antes y un después, ya que establece que la tramitación electrónica no puede ser todavía una forma especial de gestión de los procedimientos sino que debe constituir la actuación habitual de las Administraciones. Es decir, establece una Administración sin papel basada en un funcionamiento íntegramente electrónico. Y ello supone la implantación del expediente electrónico.

Este nuevo contexto hace que el enfoque con el que se había tratado hasta el momento la información sobre procedimientos y servicios en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia quede obsoleto, ya que se plantea la necesidad de un enfoque más amplio. Se necesita ahora un repositorio de información que sirva tanto para informar como para guiar el comportamiento de los sistemas informáticos de tramitación y que, aun manteniendo el rol del Servicio de Atención al Ciudadano en lo que respecta a la información a ciudadanos/as y empresas, pone el foco en los gestores como responsables de los procedimientos administrativos.

Este nuevo modo de trabajar supone un cambio sustancial respecto a cómo se había venido actuando hasta el momento y requiere de nuevas herramientas para su gestión.

SOLUCIÓN PLANTEADA:

El proyecto DEXEL se ha desarrollado en el marco del Plan Estratégico de Administración Electrónica de la CARM (PAECARM).

El PAECARM es un instrumento fundamental para la trasformación digital de la Administración Regional de Murcia, posibilitando la prestación de un servicio ágil y de calidad:

  • Orientación al usuario: ciudadano, empresa y funcionario
  • Accesibilidad. A todos los ciudadanos 24×7
  • Integralidad. En TODOS los procedimientos
  • “Papel cero”. Tramitación íntegramente electrónica
  • Principio de “Una Sola Vez”. No se solicitará documentación en poder de cualquier administración pública (estatal, regional o municipal)
  • Transparencia

La relación con otras administraciones también se llevará a cabo de forma electrónica.

El Plan de Administración Electrónica contribuye, además, a hacer de la Administración Regional una organización más eficiente, con resultados objetivos y evaluables en lo que a su actividad administrativa se refiere. Su puesta en marcha supone un cambio del modelo de organización y de la cultura administrativa. Comporta un modo diferente de hacer las cosas y tiene un impacto directo e inmediato en el trabajo de todos los empleados públicos: los niveles directivos, los responsables de los procedimientos administrativos, los funcionarios que llevan a cabo la tramitación administrativa y los encargados de las tareas técnicas propias del desarrollo del plan.

Además de estos cambios en el modo de trabajar, que son internos de la CARM, el desarrollo del plan tiene un importante componente de carácter externo, pues supone el establecimiento de un nuevo escenario de relación de los usuarios de los servicios con la Administración Regional. Ello tendrá un gran impacto para los ciudadanos y empresas de la Región, con una importante incidencia en el ahorro de costes y tiempo.

El PAECARM incluye la realización de todos los desarrollos tecnológicos necesarios para cumplir las exigencias legales previstas en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

Debe reseñarse que el PAECARM se planteó con un enfoque realista, partiendo de la situación en la que se encontraba la Administración Regional de Murcia en el momento de su definición. Se deseaba la implantación de la administración digital en el menor plazo posible, con el fin cumplir lo estipulado por la entrada en vigor de las Leyes 39 y 40/2015. La estrategia adoptada para alcanzar este objetivo fue la integración de las aplicaciones informáticas existentes con los servicios corporativos de administración electrónica. Pero, además de requerirse la integración de cada programa informático con los servicios de administración electrónica de los que hagan uso los procedimientos que gestione, en muchos casos también se necesitaba llevar a cabo una adaptación previa al propio uso de los servicios por parte de las aplicaciones. Ejemplos de estas adaptaciones son el almacenamiento de documentos electrónicos en el gestor documental corporativo (SANDRA) en lugar de en bases de datos propias de las aplicaciones de negocio; sustituir la mera recopilación de la información que contienen los documentos aportados por los interesados por el archivo electrónico de los propios documentos; invocación del sistema único de registro, etc.

Así mismo, además de estas integraciones y adaptaciones, se detectó la necesidad de desarrollar una serie de herramientas tecnológicas que facilitaran tanto la implantación de la administración digital, como el imbuir a los/as empleados/as públicos/as encargados/as de la tramitación administrativa de la utilidad y ventajas dela implantación del expediente electrónico, que es la piedra angular sobre la que se sustenta la transformación digital de nuestra administración. Una de las herramientas más importantes para ello es DEXEL.

DETALLES DE LA SOLUCIÓN:

OBJETIVO DE DEXEL

  • Normalizar la estructura de los expedientes electrónicos.
  • Facilitar la consulta del estado de tramitación de los expedientes por parte de las personas interesadas en los mismos y/o sus representantes. Así, la información que reciben los/as ciudadanos/as y empresas sobre sus expedientes y la presentación de la misma es uniforme, independientemente de a qué procedimiento correspondan los expedientes y de las unidades administrativas que intervengan en su tramitación.
  • Automatizar la cumplimentación de los metadatos establecidos por el Esquema Nacional de Interoperabilidad (ENI) para los documentos y expedientes electrónicos. Los datos necesarios se obtienen del sistema de información de DEXEL, por lo que no se requiere proporcionar ninguna información manualmente o por parte de las aplicaciones de negocio.
  • Unificar toda la información relativa a los procedimientos y servicios de la Administración Regional en un único punto de acceso. De esta forma, las personas que los gestionan solo necesitan manejar una herramienta para trabajar y consultar toda la información (documentos que forman parte de los expedientes, responsables de la tramitación, etc.).
  • Responsabilizar a los/as gestores/as administrativos de la tramitación. Estas personas son quienes mejor conocen “su negocio”, y este conocimiento redunda en un mejor servicio a los ciudadanos y ciudadanas, al poder aplicar las características específicas de cada procedimiento y servicio de su competencia tanto a los procesos de gestión como a la provisión de información.
  • Obtener información completa y pormenorizada sobre la tramitación de los expedientes. Ello permite la definición de indicadores, generación de estadísticas y creación de cuadros de mandos de datos de gestión de forma sencilla, flexible y personalizada, sin necesidad de trabajo manual.
  • Homogeneizar el uso de servicios corporativos de administración electrónica, necesario para la tramitación. DEXEL incluye información como, por ejemplo, si un expediente se inicia de oficio o a instancia de parte, determinando con ello si ha de utilizarse un formulario electrónico de solicitud.
  • Implantar la tramitación íntegramente electrónica, dando cumplimiento a lo establecido en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Con ello se generan expedientes electrónicos, lo que redunda en una mayor rapidez en la gestión, eficiencia del procedimiento y minimización de errores. También facilita el cumplimiento de las obligaciones de transparencia, ya que permite ofrecer información puntual, ágil y actualizada a las personas interesadas.
  • Utilizar un único repositorio electrónico para los expedientes en trámite de la Administración Regional de Murcia.

En resumen, el objetivo principal de este proyecto es prestar unos servicios públicos más ágiles, eficientes y transparentes a la ciudadanía y empresas y, a su vez, mejorar la gestión interna y facilitar el trabajo de las personas que tramitan las diversas competencias propias de la Administración Pública de la Región de Murcia.

El sistema de información DEXEL

DEXEL permite aglutinar toda la información correspondiente a la configuración de los expedientes administrativos, de forma que ésta se gestiona con una única herramienta.

El sistema de información DEXEL se ha desarrollado con la intención de definir y normalizar los expedientes electrónicos de la CARM. Tal como se establece la política de gestión y archivo de documentos electrónicos de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (PGD-CARM),los expedientes electrónicos y las agregaciones de documentos electrónicos producidos por la entidad atenderán a los siguientes criterios de formación y patrones:

  • El conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla se integran en el expediente electrónico propiamente dicho.
  • Aquellos conjuntos de documentos electrónicos que, habiendo sido creados al margen de un procedimiento reglado, se hubiesen formado mediante agregación como resultado de una secuencia de actuaciones coherentes que conducen a un resultado específico se integran en agrupaciones documentales, que se tratarán a efectos de gestión documental de forma análoga a los expedientes sujetos a un procedimiento.
  • Los documentos electrónicos simples que no estén integrados en un expediente electrónico ni en una agrupación documental, seguirán un tratamiento a efectos de gestión documental que deberá reunir algunas características similares a las establecidas para los expedientes electrónicos y agrupaciones documentales.

Por tanto, en DEXEL se han definido tres categorías de tratamientos documentales que responden a lo descrito:

Esta clasificación permite normalizar todos los documentos generados en el marco de la actividad administrativa de la Administración Pública de la Región de Murcia, lo que supone un importante cambio cultural en la organización. Antes de la puesta en funcionamiento de DEXEL, cada gestor/a administrativo/a decidía cómo gestionar sus expedientes. La normalización supone modificar el modo de hacer, algo que tiene especial incidencia en la tramitación de los procedimientos comunes. DEXEL permite diferenciar entre los responsables de la tramitación (un mismo procedimiento puede ser gestionado por diferentes unidades orgánicas, por ejemplo la contratación administrativa) y los responsables de la definición de las características de los expedientes, entre otras posibilidades.

Una vez generados los expedientes electrónicos correspondientes a cada una de las categorías de DEXEL, éstos se almacenan en un repositorio documental único para expedientes que se encuentran en fase de tramitación. Dicho repositorio se denomina SANDRA (Sistema de Almacenamiento Normalizado Documental de la Región de MurciA).

SANDRA no es más que un recubrimiento de la herramienta InSiDe (Infraestructura y Sistemas de Documentación Electrónica), proporcionada por la Administración General del Estado, que hace uso de la información contenida en DEXEL para automatizar la cumplimentación de los metadatos obligatorios y opcionales establecidos por el ENI, tanto para documentos como para expedientes electrónicos. Todas las herramientas desarrolladas en el marco del PAECARM han usado las soluciones básicas de administración electrónica comunes para uso compartido que proporciona la Administración General del Estado, siempre que ha sido posible.

Adicionalmente, en DEXEL se identifican las aplicaciones de negocio utilizadas para la tramitación de los expedientes de las distintas categorías, tal como se muestra en la siguiente imagen.

Pero la Ley 39/2015 establece que toda la tramitación sea íntegramente electrónica. Por tanto, ¿qué ocurre con aquellos expedientes que se gestionaban en papel sin utilizar ninguna herramienta o informática? Puede darse el caso de que la actividad administrativa correspondiente no esté todavía soportada por programas de gestión o que ni siquiera esté previsto informatizarla. Por ejemplo, pueden existir procedimientos que cuentan con un volumen de tramitación muy reducido, para los que no se considera necesario disponer de un programa informático específico que sustente su gestión.

Para cubrir esta casuística de inexistencia de aplicaciones e incluso para aquellos casos en que solo una parte de la tramitación está informatizada, se ha desarrollado una herramienta denominada “interfaz básico de expediente electrónico” (DELFOS), que posibilita la formación de los expedientes electrónicos en todos los casos y es utilizable de forma sencilla y directa por todos/as los/as gestores/as que lo deseen. DELFOS permite orquestar los expedientes, para lo que accede a los servicios corporativos de administración electrónica necesarios para la tramitación (notificación telemática, registro único, etc.) mediante un único interfaz de usuario y enmarcados de forma “natural” en las tareas propias de gestión de los expedientes electrónicos de cada área de trabajo. Como se ha indicado, tanto DELFOS como cualquiera de las aplicaciones de negocio encargadas de la gestión de los distintos procedimientos y servicios, obtienen la información de DEXEL para componer los expedientes electrónicos, según lo establecido por el ENI. Y lo hacen del mismo modo, utilizando unos servicios proporcionados para tal fin.

El siguiente gráfico esquematiza el funcionamiento de DEXEL y las herramientas relacionadas.

El desarrollo de DEXEL ha sido posible gracias al trabajo de un equipo multidisciplinar, compuesto fundamentalmente por juristas, archiveros e ingenieros informáticos. Este modo de trabajo no era el empleado habitualmente, en el que se asumía que los departamentos de naturaleza jurídica y funcional definían el QUÉ y el departamento de informática decidía el CÓMO, muchas veces de forma aislada. Incluso en numerosas ocasiones era el propio informático quien identificaba las necesidades (QUÉ), con todo el sesgo que ello conlleva, y los/as propios/as usuarios/as, que no son expertos en TI, hacían propuestas técnicas sobre CÓMO abordar un desarrollo.

En consecuencia, DEXEL ha supuesto un ejemplo real y palpable de los beneficios que supone contemplar la tecnología desde el mismo momento de la concepción del sistema de información, lo que permite aprovechar todo su potencial, aportando el gran valor añadido que supone trascender la mera informatización de un proceso tal como se realizaba en papel.

DEXEL es una herramienta viva, en constante evolución, que va incorporando la experiencia obtenida por las personas que la utilizan desde su puesta en funcionamiento, con el fin de facilitar su trabajo y mejorar la experiencia de usuario. Así mismo, se van añadiendo paulatinamente nuevas funcionalidades, tales como la gestión de la seguridad asociada a la aplicación de acuerdo con lo establecido por el Esquema Nacional de Seguridad.

RESULTADOS:

DEXEL está en producción desde diciembre de 2018. Actualmente se han identificado más de dos mil procedimientos, servicios y series de documentos individuales.

Se continúa avanzando en esta tarea, ya que, una vez identificados los principales procedimientos y servicios externos, que son los que proporciona la Administración Regional a ciudadanos/as y empresas y que era la principal prioridad, se está trabajando en la tipificación y definición de procedimientos y servicios internos.

Éstos son los que unos departamentos de la organización proporcionan a otros departamentos diferentes que intervienen en la gestión de un mismo procedimiento o servicio, permitiendo que los distintos trámites avancen de forma fluida entre diversas unidades orgánicas. 

ventajas:

La implantación de DEXEL ha supuesto un hito en la forma de gestionar de la Administración Pública de la Región de Murcia y también un importante cambio en el modo de hacer, no solo para las personas que gestionan las competencias de la Administración Regional, sino también para el personal del departamento de informática.

Uno de los factores del éxito de la puesta en funcionamiento de DEXEL y que definen su singularidad es que permite una transición gradual hacia la tramitación íntegramente electrónica, a la vez que supone un cambio disruptivo, una vez que se adopta el modo de trabajo establecido por la herramienta y las directrices comunes que suponen su uso.

Así mismo, las modificaciones de la configuración de los expedientes electrónicos que puedan derivarse de circunstancias tales como los cambios normativos se asumen de forma sencilla ya que solo se requiere la modificación de los procedimientos en DEXEL, que se lleva a cabo una sola vez y en una única herramienta.

A diferencia de otras herramientas con las que podría establecerse alguna analogía –como puede ser el Sistema de Información Administrativa (SIA)- los datos incluidos en DEXEL no se utilizan solo a efectos informativos, sino que determinan tanto los tipos de documentos que forman parte de cada expediente electrónico como cuestiones relativas a su tramitación (tipo de notificación a utilizar, si se inicia de oficio o a instancia de parte, etc.). Estos factores quizás constituyen su aspecto más novedoso y reseñable, permitiendo definir una estrategia de implantación del expediente electrónico en la CARM que proporciona una agilidad y versatilidad muy superior a la de otros enfoques.

Contactos:

Javier Martínez Gilabert. Director General de Informática Corporativa. 

Correo: javier.martinez2@carm.es

Teléfono: 968357699 

Dirección: Av. Infante Don Juan Manuel, 14 Edif. Adtvo Infante, Planta 3. 30011 Murcia

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