La trazabilidad de la toma de decisiones en la Ciudad de Madrid

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Descripción corta:

El Ayuntamiento de Madrid ha creado un microespacio dentro de su portal de transparencia para mostrar toda la información relevante que concierte al proceso de toma de decisiones de impacto en la ciudad. En este sitio se integra la información relativa a la huella normativa, las agendas institucionales y el registro de lobbies. 

Con este espacio, el Ayuntamiento pretende dar a conocer mejor quiénes y cómo influyen en la toma de decisiones que a todos nos afectan, incrementando significativamente la transparencia en un ámbito que hasta la fecha había permanecido oculto y opaco para la ciudadanía.

Fecha de elaboración del texto:

Texto elaborado para el Premio Transparencia, Buen Gobierno y Participación Ciudadana. CNIS 2019.

Autor:

  • Joaquín Meseguer Yebra. Subdirector General de Transparencia del Ayuntamiento
    de Madrid.

Administración / Proveedor que lo propone: Ayuntamiento de Madrid

Área responsable del proyecto: Subdirección General de Transparencia

Estado del Proyecto / Caso en la fecha del alta: Terminado.

Carácter innovador:

La dimensión de este repositorio de información ha convertido a la Huella Normativa de la Ciudad de Madrid en el apartado de transparencia normativa más completo de todos los existentes en España en lo que atañe a la tramitación gubernamental de los proyectos y a una altura semejante a la que ofrecen los parlamentos nacional y buena parte de los autonómicos en cuanto a la tramitación parlamentaria de las normas (estos portales no alcanzan a la fase gubernamental/administrativa del expediente normativo).

TRANSPARENCIA EN LA TOMA DE DECISIONES

Problemática:

Como ya rezaba el preámbulo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTBG, en adelante), “solo cuando la acción de los responsables públicos se somete a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones podremos hablar del inicio de un proceso en el que los poderes públicos comienzan a responder a una sociedad que es crítica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos.

Los países con mayores niveles en materia de transparencia y normas de buen gobierno cuentan con instituciones más fuertes, que favorecen el crecimiento económico y el desarrollo social. En estos países, los ciudadanos pueden juzgar mejor y con más criterio la capacidad de sus responsables públicos y decidir en consecuencia. Permitiendo una mejor fiscalización de la actividad pública se contribuye a la necesaria regeneración democrática, se promueve la eficiencia y eficacia del Estado y se favorece el crecimiento económico”.

Solución planteada:

Bajo estas premisas y con este claro propósito, el Pleno de la Ciudad de Madrid decidió aprobar en julio de 2016 su primera Ordenanza de Transparencia (OTCM), impulsando la implantación de las agendas institucionales (de trabajo) de sus máximos responsables, yendo más allá de las obligaciones mínimas de la LTBG en cuanto la publicación de información relativa a sus procesos de aprobación de normas (huella normativa) y creando un registro de inscripción obligatoria para todas aquellas personas o entidades que desean influir en las grandes decisiones municipales de impacto en la Ciudad.

Detalles de la solución:

Son muchas las organizaciones de la Sociedad Civil, Organizaciones Internacionales y Organizaciones Intergubernamentales que han adoptado la publicación de agendas de cargos públicos como un medio esencial para incrementar la transparencia de las instituciones públicas.

Es, por ejemplo, uno de los estándares internacionales que el Grupo de Estados Contra la Corrupción del Consejo de Europa (GRECO) ha recomendado recientemente incorporar al sistema parlamentario español, y también de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), que en junio de 2013 destacaba que “en el despertar de una crisis global donde la protección del interés público ha sido cuestionada de forma mundial, hay una creciente necesidad de valorar el progreso alcanzado para garantizar
un proceso de toma de decisiones abierto, balanceado y con un público informado”.

La creación de agendas públicas fue una de las primeras decisiones del nuevo equipo de gobierno en 2015, que mediante dos acuerdos de Junta de Gobierno estableció, primero para los concejales con responsabilidades de gobierno y, luego, para el personal directivo y eventual que integra los gabinetes, la obligatoriedad de su mantenimiento.

No se trataba de una agenda clásica para los medios de comunicación social, donde se publicitan los eventos de interés para que acudan los profesionales de aquel ámbito, sino una verdadera agenda de trabajo que permite conocer el día a día de cada una de las personas con responsabilidades de gobierno y ejecutivas. De este propósito es buena muestra la Instrucción 1/2016, de 31 de marzo, que adoptó el Delegado del Área de
Gobierno de Participación Ciudadana, Trasparencia y Gobierno Abierto, que obligaba a la publicación, como mínimo, de los siguientes eventos:

  • Reuniones con agentes externos a la organización municipal tales como organizaciones y plataformas de la sociedad civil, entidades sin ánimo de lucro, asociaciones y empresas.
  • Reuniones de seguimiento y evaluación relativas a contratos y convenios suscritos por el Ayuntamiento de Madrid.
  • Reuniones con representantes de otras administraciones y organizaciones públicas, partidos políticos, organizaciones sindicales y empresariales.
  • Sesiones de órganos colegiados del Ayuntamiento de Madrid, cuando formen parte de ellos personas ajenas a la organización municipal.
  • Sesiones de la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid, del Pleno del Ayuntamiento, de sus Comisiones y órganos, y del grupo político municipal, para el caso de los concejales con responsabilidades de gobierno.
  • Intervenciones en medios de comunicación.
  • Intervenciones en conferencias y actos públicos.
  • Eventos y actos institucionales.
  • En general, cualquier acto que se considere de relevancia e interés ciudadano.

La información que se debía publicar era:

  • Objeto principal de la reunión. Será suficientemente descriptiva y concisa.
  • Fecha (día/mes/año) y hora.
  • Lugar. Podrá publicarse la dirección exacta o, en su defecto, la sede del organismo o entidad en que tenga lugar la reunión, evento o encuentro.
  • Nombre y apellidos de las personas convocadas a la reunión, el cargo o puesto que desempeñan y la organización a la que representan, en su caso.
  • Nombre y apellidos del organizador o convocante de la reunión, evento o encuentro, si no es el titular de la agenda.

Inicialmente esta publicación se empezó a efectuar utilizando las funcionalidades de una herramienta comercial sujeta a licencia, pero a finales de ese mismo año ya se puso en marcha una solución de software libre de acuerdo con los principios de la Carta Internacional de Datos Abiertos (Open Data Charter) a la que se adhirió la Ciudad de Madrid a finales de 2015 (primera ciudad europea en hacerlo). Fue tal el impacto de esta publicación, que en mayo de 2016 fue destacada por la revista Compromiso Empresarial como una de las diez mejores iniciativas de transparencia y gobierno abierto en el periodo 2015-2016.

Actualmente y como relataremos más adelante, esta aplicación se ha integrado en 2018 con la del registro de lobbies con el objetivo de garantizar un conexión entre aquella y este, a fin de poder visualizar más fácilmente las reuniones y encuentros que, con finalidad de ejercer actividad de lobby, se están llevan a cabo dentro del ámbito municipal de Madrid.

Actualmente en esta aplicación hay más de 86.600 eventos grabados, alcanza a 315 titulares de agendas y toda la información se encuentra disponible, además de en el aplicativo correspondiente, en el portal de datos abiertos donde se actualiza la información periódicamente.

Por su parte, el artículo 7 párrafos c) y d) de la LTBG obliga a la publicación de los proyectos de reglamentos cuya iniciativa les corresponda (cuando sea preceptiva la solicitud de dictámenes, la publicación se producirá una vez que estos hayan sido solicitados a los órganos consultivos correspondientes) y las memorias e informes que conformen los expedientes de elaboración de los textos normativos, en particular, la memoria del análisis de impacto normativo regulada por el Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio (actualmente, sustituido por el Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre).

Traducido este mandato al ámbito local suponía la publicación apenas del proyecto de las normas municipales (ordenanzas y reglamentos) y de la memoria de impacto normativa que, ni tan siquiera en 2013 y para las entidades locales, estaba regulada ni era obligatoria. Sin embargo, era patente la oscuridad absoluta que existía sobre este tipo de información, a la que jamás se había dado publicidad en nuestro país cuando de administraciones locales hablamos. Esta situación, indeseable a todas luces desde la perspectiva de la transparencia, fue resuelta en la Ciudad de Madrid, creando un canal en el apartado “Información de relevancia jurídica” del Portal de Transparencia, bautizado como “huella normativa” donde hoy por hoy se puede consultar y acceder a todos y cada uno de los documentos que integran los expedientes normativos municipales, superando con creces los mínimos fijados por la LTBG. Esto supone la publicación de, al
menos, la documentación de las siguientes fases:

  • Consulta pública previa (trámite incorporado por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (tanto el informe para el trámite, como la memoria, el acuerdo por el que se acuerda someterlo, su publicación y el informe de resultado).
  • Tramitación del proyecto por la Junta de Gobierno (antecedentes, texto borrador informes preceptivos y otros, memoria de impacto normativo, aprobación del proyecto inicial, sometimiento del texto a información pública, alegaciones y contestación a ellas y aprobación del proyecto definitivo).
  • Tramitación del proyecto por el Pleno (enmiendas de toda clase presentadas y retiradas, diario de sesiones de la Comisión Permanente, dictamen, diario de sesiones del Pleno, acuerdo de aprobación y publicación en el Boletín Oficial del Ayuntamiento de Madrid y del de la Comunidad de Madrid).

La publicación se lleva a cabo utilizando un programa de gestión de contenidos, aplicando la disociación de datos personales en aquellos casos en que es necesario (por ejemplo, datos identificativos de personas físicas que efectúan alegaciones en los trámites de información pública). También se está trabajando para que toda la documentación puesta a disposición esté en formatos accesibles de acuerdo con la normativa comunitaria y estatal, y ya se dispone de un buscador avanzado para facilitar la localización de contenidos (texto libre, esta de tramitación, tipo de norma y tema, pudiendo ofrecer los resultados por fecha de actualización o título de la norma).

Actualmente pueden consultarse en la huella normativa las 64 iniciativas normativas tramitadas en el presente mandato.

El Informe de Transparencia Internacional sobre la transparencia del lobby en España destacaba que “en España está muy instalada la creencia de que el dinero ‘compra’ influencia en la política”. Igualmente, entre los ciudadanos españoles está extendida la percepción de que negocios y corrupción van de la mano (EU Anti-Corruption Report, European Commission 2014). Según el Eurobarómetro de 2013, el 77% de los españoles creía que la corrupción es parte de la cultura de los negocios en el país, mientras que el 67% consideraba que la única forma de tener éxito en los negocios son las conexiones políticas. Un 84% de los españoles pensaba que el soborno y las conexiones son la forma más sencilla de obtener servicios públicos”.

También en el barómetro del CIS de diciembre de 2018 la corrupción y el fraude se sitúa como el tercer problema de España después del paro y los/as políticos/as. En el caso concreto de la ciudad de Madrid, en la Encuesta de Calidad de Vida y Satisfacción con los Servicios Públicos que realizó el Ayuntamiento en 2014 la corrupción irrumpía como el noveno problema cuando nunca en anteriores ediciones había aparecido entre los diez principales problemas de la ciudad.

Por estas razones, el 28 de diciembre de 2017 se puso en marcha el Registro de Lobbies del Ayuntamiento de Madrid para dar cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 34 y ss. de la OTCM. La Ordenanza creaba un registro de lobbies para la inscripción obligatoria y control de las personas físicas y jurídicas o entidades sin personalidad jurídica que quisieran actuar directamente o en representación de un tercero o de un grupo organizado de carácter privado o no gubernamental con el objetivo de hacer valer algún interés en la elaboración de la normativa municipal y en el diseño y desarrollo de las políticas públicas municipales y en la toma de decisiones del Ayuntamiento de Madrid y sus organismos autónomos. La disposición final quinta de la OTCM encargaba a la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid la aprobación de un acuerdo con las directrices precisas sobre el contenido y estructura del Registro de lobbies, el proceso de inscripción y cancelación y sus efectos. La aprobación de estas directrices se llevó a cabo el 20 de diciembre de 201712, dentro del plazo de seis meses desde la adopción de un acuerdo por el Pleno en el que establecían las líneas básicas del Registro (28 de junio de 2017).

El registro ha sido el segundo que se ha creado en nuestro país con carácter obligatorio tras el de la Generalitat de Cataluña (el registro de la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia es voluntario). En el caso de Madrid, la regulación del lobby se suma a otras medidas que perfeccionan el sistema para impedir prácticas poco éticas o irregulares, que se asocian tradicionalmente a la actividad de lobby como es el caso de las puertas giratorias o los conflictos de intereses.

El elenco de los afectados por la regulación del lobby en la Ciudad de Madrid está directa y estrechamente vinculado al concepto finalista que la OTCM utiliza para definir qué se entiende por actividad de lobby: aquella que tiene por objetivo hacer valer algún interés en la elaboración de la normativa municipal y en el diseño y desarrollo de las políticas públicas municipales y en la toma de decisiones de impacto colectivo del Ayuntamiento de Madrid y sus organismos autónomos, llevada a cabo a través de cualquier cauce, medio, soporte o canal, con independencia del lugar en el que se realice, ya se trate de dependencias municipales o no.

Esto conduce necesariamente a que no exista en la norma, como ya es habitual en las regulaciones de este tipo, una relación taxativa y cerrada de sujetos que puedan o deban considerarse lobbies, de tal forma que, aquellas personas o entidades ya inscritas, pueden también realizar otras múltiples actividades no sujetas al registro.

Es, en resumen, la finalidad de la actividad a realizar la que determina la inclusión de un sujeto dentro del ámbito de aplicación de la norma, sin necesidad de que en la normativa municipal madrileña esta actividad tenga que ejercerse profesionalmente.

La solicitud de inscripción se efectúa mediante la presentación de una declaración responsable (artículo 37.2 de la OTCM), disponible en la sede electrónica municipal, a través del registro electrónico del Ayuntamiento de Madrid.

Esta decisión, amparada por lo dispuesto en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Púbicas, se toma teniendo en cuenta especialmente la naturaleza de la mayor parte de los sujetos que se inscribirán (personas jurídicas) y de la actividad de influencia que se pretende registrar. Este mismo cauce se utiliza tanto para la modificación de la inscripción como para la baja en el registro.

A la hora de diseñar el proceso de inscripción y la información a recabar a través de la declaración responsable se ha pretendido en todo momento simplificarlo al máximo, requiriendo la menor información posible para garantizar que la publicidad de los datos requeridos y suministrados da respuesta en condiciones óptimas a exigencias mínimas de transparencia, asegurando la gratuidad del proceso y la disponibilidad de la información en formato abierto para permitir su reutilización. Y todo ello, con el debido respeto a la normativa sobre protección de datos personales, ya que ni los datos del eventual representante que formula la declaración ni los de la persona de contacto se hacen públicos.

Solo lo son los de la persona inscrita, que en caso de ser persona física, estaría manifestando su consentimiento para la publicación al aceptar en la declaración responsable la aplicación del código de conducta regulado en el artículo 37 de la OTCM, que incluye la aceptación de hacer pública esta información.

Por último, se requiere información acerca de los fondos que se destinan al ejercicio de la actividad de lobby, si se perciben ayudas o subvenciones por parte del Ayuntamiento de Madrid, sus organismos autónomos y sector público, o si se han suscrito convenios o contratos con ellos, tanto si actúan por cuenta propia o de otras entidades a las que representen.

Presentada la declaración, o subsanados los datos que pudieran haberse omitido en su presentación, se produce el alta de la persona o entidad inscrita en el Registro, aunque para disfrutar de los incentivos asociados al alta debe el propio inscrito facilitar información adicional en la propia aplicación de registro a la que habrá accedido identificándose con las claves suministradas.

Esta información se refiere esencialmente a las áreas de actividad o de interés en las que está interesado el inscrito y a los datos de las personas físicas (agentes) que se van a reunir por cuenta suya. Esta información es pública, previo consentimiento expreso del agente para la publicación de sus datos meramente identificativos. Una vez que se produce la baja de la entidad inscrita, los datos del agente se eliminan, pero se mantienen los de la persona o entidad inscrita a fin de hacer posible la trazabilidad en el tiempo de las decisiones en las que haya podido influir.

Asimismo, y como cautela para la prevención de posibles conflictos de intereses, los agentes deben declarar si han trabajado al servicio del Ayuntamiento, sus organismos públicos, sociedades mercantiles o consorcios en los que participe, en los dos años previos al registro.

Dada la relevancia que para la transparencia pública municipal supone hacer visible y trazable el proceso de adopción de las grandes decisiones, se toma desde un principio la decisión de hacer obligatoria la inscripción para la celebración de encuentros y reuniones con la finalidad de hacer lobby (artículo 38.1 de la OTCM).

Los concejales, titulares de órganos directivos y personal eventual son quienes deben verificar previamente a la celebración de cualquier reunión o encuentro con personas o entidades que vayan a ejercer lobby, que están inscritas en el Registro, salvo en el caso de las excepciones ya vistas. En caso de que se compruebe que no lo están, no puede llevarse a cabo la reunión, encuentro o comunicación en tanto no se registren, de
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 40.2 de la OTCM. Si en el curso de la reunión se aprecia que la persona o entidad lleva a cabo alguna actividad que exija el previo registro, se pondrá fin a ella en ese mismo momento sin perjuicio de que pudiera continuar, lógicamente, sin que se ejerciera actividad de lobby.

La inscripción está condicionada a la suscripción del Código de Conducta que contempla el artículo 37.1 de la ordenanza, cuyo contenido es similar a los que existen en otros registros del mismo tipo:

  • Aceptar que la información proporcionada se haga pública.
  • No obtener ni tratar de obtener la información o influir en la toma de decisiones de forma deshonesta.
  • Proporcionar información actualizada y no engañosa en el momento de inscribirse en el Registro y de mantenerla actualizada, y garantizar que la que se suministre en cumplimiento de lo dispuesto en la ordenanza es correcta y fidedigna.
  • No incitar a los titulares de los órganos directivos a incumplir lo dispuesto en el capítulo VI de la ordenanza.

La inscripción supone, asimismo, el compromiso de no efectuar regalos no permitidos según lo dispuesto en el Acuerdo de 5 de noviembre de 2015 de la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid por el que se establece el régimen de regalos que reciban el Alcalde, los Miembros de la Junta de Gobierno, los Concejales con responsabilidades de gobierno, los Concejales-Presidentes de los Distritos, los titulares de los órganos directivos y los empleados públicos del Ayuntamiento de Madrid y sus organismos autónomos.

Ventajas

  • Solicitud de reuniones o encuentros a través de la aplicación del Registro de lobbies.
  • Inclusión del inscrito en listas de distribución sobre contenidos relacionados con las áreas de actividad o interés que haya manifestado, con el fin de facilitar su participación (artículo 38.2 de la OTCM). Esta newsletter ya está en funcionamiento.
  • Mención expresa de su participación en aquellos procesos en los que haya intervenido.

Finalmente, el Registro de Lobbies sería una experiencia fallida si no existiese la posibilidad de consultar cuándo, para qué y con quién mantienen contactos los inscritos con los máximos responsables municipales. En realidad y con el fin de salvar las posibles dificultades que existen en la conceptuación de lobby, debe ponerse el acento en la necesidad de que de estos encuentros y eventos quede en todo caso reflejo en la agenda pública.

Por ese motivo, el desarrollo de la aplicación de registro está directamente conectada con la de gestión de agendas públicas, de tal forma que en esta última pueden consultarse todas las citas que se han mantenido con actividad de lobby (artículo 36.2 de la OTCM), con expresión de la persona o entidad inscrita, personas que han participado e, incluso, documentos que han servido de soporte al encuentro. Con la ayuda de un buscador, es posible acceder a través de un único espacio a toda la información extraíble de la aplicación de agendas institucionales.

La publicidad de esta documentación se hace teniendo en cuenta los límites contemplados en los artículos 14 y 15 de la LTBG. El inscrito puede designar qué parte de la información suministrada desea, en su caso, que se mantenga a salvo de la publicidad por afectar a sus intereses económicos o comerciales, a la debida confidencialidad que deba guardarse o cualquier otro límite.

Esta alegación es debidamente ponderada por el titular de agenda de que se trate en cada caso, teniendo en cuenta el interés general en la divulgación de la información pública y los intereses manifestados por quien ejerza la actividad de lobby.

A fecha de hoy hay 326 lobbies inscritos y 340 agentes (personas físicas que se reúnen por cuenta del inscrito).

La Subdirección General de Transparencia desarrolla una importante labor formativa y de apoyo al personal gestor de agendas para que el manejo de las aplicaciones sea lo más eficiente posible. El apartado de huella normativa se gestiona centralizadamente por la Subdirección General, aunque la remisión de documentos y enlaces se efectúa por las Secretarías Generales Técnicas de las áreas de gobierno a través de un formulario web en la intranet.

En conclusión, para avanzar hacia la trazabilidad de las decisiones públicas, además del registro de lobbies, primera experiencia a nivel local en España y segunda de inscripción obligatoria, la Ciudad de Madrid ha impuesto la publicación de agendas a los más altos responsables y un espacio de huella legislativa, único también en nuestro país por su alcance y dimensión, en el que publicar toda la información relativa a la tramitación de las normas que se aprueban.

Además de dar respuesta a estas necesidades, se han planteado en la Ciudad de Madrid una serie de mejoras en el sistema que se considera que puede tener un gran impacto en otras regulaciones. En concreto la interrelación entre la información de lobbies y de las agendas públicas es un gran avance en la transparencia de la toma de decisiones y un paso firme hacia la transparencia de la huella legislativa.

La transferencia tecnológica del proyecto se facilita desde esta dirección de correo:
https://github.com/AyuntamientoMadrid

Financiación:
Mixta

Contacto:

Cargo:

Teléfono: 

Correo electrónico: 

Dirección:
C/ Alcalá, 45. 1A. 28014. Madrid.

 
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